本文来源:中华人民共和国国家发展和改革委员会
中华人民共和国国家发展和改革委员会
中华人民共和国财政部
中华人民共和国住房和城乡建设部
中华人民共和国交通运输部
中华人民共和国水利部
中国人民银行
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为落实党中央国务院决策部署,进一步规范基础设施和公用事业特许经营活动,鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营,提高公共服务质量和效率,保护特许经营者合法权益,激发民间投资活力,国家发展改革委会同财政部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、人民银行对《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(以下简称《管理办法》)进行了修订。本次修订对标《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》(国办函〔2023〕115号)改革要求,对特许经营领域突出存在的问题进行了有针对性的制度设计,进一步强化制度执行效力。国家发展改革委法规司负责同志就《管理办法》有关问题回答了记者提问。
问:《管理办法》如何界定基础设施和公用事业特许经营以及其与政府和社会资本合作(PPP)关系?
《管理办法》第三条、第四条对基础设施和公用事业特许经营外延内涵进行了更为明确细致的规定。厘清基础设施和公用事业特许经营与政府和社会资本合作(PPP)关系,即基础设施和公用事业特许经营是基于使用者付费的PPP模式;进一步强调了基础设施和公用事业特许经营项目的经营者排他性权利、项目产出的公益属性,以及不新设行政许可、不得擅自增设行政许可并借此向特许经营者收费;明确基础设施和公用事业特许经营范围,不包括商业特许经营以及不涉及产权移交环节的公建民营、公办民营等。
实践中应当注意严格区分基础设施和公用事业特许经营、商业特许经营。根据《商业特许经营条例》,“商业特许经营”是指“拥有注册商标、企业标志、专利、专有技术等经营资源的企业(以下称特许人),以合同形式将其拥有的经营资源许可其他经营者(以下称被特许人)使用,被特许人按照合同约定在统一的经营模式下开展经营,并向特许人支付特许经营费用的经营活动。”商业特许经营中的特许人只能是企业,政府不得从事商业特许经营活动。政府作为活动参与方的基础设施和公用事业特许经营,主要依托基础设施和公用事业建设运营项目开展,其本质是以项目融资的方式提供公共产品和公共服务,具有明显的公益属性,《管理办法》也并未设定“特许经营权”概念。
问:《管理办法》关于体现PPP新机制改革精神进行了哪些制度设计?
一是规范特许经营实施方式。完善了特许经营实施方式有关规定。明确特许经营应当聚焦使用者付费项目,并进一步明确使用者付费包括特许经营者直接向用户收费,以及由政府或其依法授权机构代为向用户收费。对特许经营实施方式进行列举,包含“新建/改扩建—运营—移交(BOT)”、“新建/改扩建—拥有并运营—移交(BOOT)”、“转让—运营—移交(TOT)”等实施方式,并规定禁止通过建设-移交(BT)方式逃避运营义务或垫资施工。
二是鼓励民营企业参与。将特许经营最长期限延长到40年,鼓励民营企业通过直接投资、独资、控股、参与联合体等多种方式参与特许经营项目,并应遵守《指导意见》有关支持清单关于民营企业项目领域和股比的规定,明确特许经营者改善经营管理和改进技术获得的收益归其所有。
三是改进特许经营项目管理程序。进一步完善特许经营可行性论证程序,明确不同投资模式下应当适用的项目投资管理程序。进一步健全细化特许经营各方的信息披露机制。
四是明确特许经营模式管理责任分工。地方政府负主体责任,发展改革部门牵头推进,有关行业部门负责项目实施和监管,财政部门加强预算管理。
问:《管理办法》主要解决当前特许经营领域哪些突出存在的问题?
在《管理办法》修订过程中,我们通过座谈调研、征求意见等多种方式听取了有关经营主体意见,并进行了有针对性的制度设计,主要包括:
一是着力解决民营企业入场难的问题。将促进民间投资作为立法目的在总则中予以明确,新增政府和社会资本共担风险作为基本原则,要求必须以公开竞争方式选择特许经营者,杜绝以单一来源采购、直接委托等方式规避竞争。专设鼓励民营企业参与特许经营条款,不同所有制企业融资同等待遇等金融支持措施,加大对民营企业支持力度。
二是着力解决项目实施不规范的问题。进一步明确特许经营项目范围,商业特许经营项目和不涉及产权移交的公建民营、公办民营不属于基础设施和公用事业特许经营,禁止地方政府借特许经营名义新设行政许可并收费,杜绝“天价特许经营转让费”现象,回归特许经营项目公益属性。
三是着力解决政府履约诚信低的问题。完善支付管理制度,明确政府统一代收用户付费项目属于使用者付费项目,政府应当专款专用,定期向特许经营者支付,杜绝拖欠。完善信息公开制度,明确政府应当将有关项目信息、履约情况向社会公开,接受社会监督。进一步完善价格和收费的调整机制,明确价格调整与绩效评价挂钩,并规定实施机构协调开展价格调整义务。
问:《管理办法》如何进一步规范特许经营项目管理?
一是强化特许经营项目前期研究论证。《管理办法》明确,特许经营项目实施前,应当由实施机构编制特许经营方案,并按照政府投资项目审批权限和要求,报投资主管部门或者其他有关部门审核,合理控制项目建设内容和规模,明确项目产出方案。特许经营方案中应当包括项目可行性论证和特许经营可行性论证,并对特许经营可行性论证的重点内容予以明确。审核特许经营方案时,还应当对项目是否适合采取特许经营模式进行进一步认真比较和论证。通过强化项目前期研究论证,确保选择特许经营模式的科学性、合理性和可操作性,提高项目落地实施质效。
二是规范特许经营项目审核备程序。针对实践中特许经营项目应当履行何种固定资产投资审核备程序的问题,《管理办法》专门作出规定,政府采用资本金注入方式投资的特许经营项目,应当按照《政府投资条例》有关规定,履行审批手续。企业投资的特许经营项目,应当按照《企业投资项目核准和备案管理条例》有关规定,履行核准或者备案手续,并明确了实施机构的协助义务。
三是加强事中事后监管。选定的特许经营者及其投融资、建设责任不得调整。确需调整的,应当重新履行特许经营者选择程序。完成审批、核准或备案手续的项目如发生变更建设地点、调整主要建设内容、调整建设标准等重大情形,应当重新履行审批、核准、备案程序。特许经营项目涉及运营主体实质性变更、股权移交等重大事项的,应当及时书面告知相关行业主管部门。
四是明确紧急情况处置。因特许经营协议一方严重违约或不可抗力等原因,导致特许经营者无法继续履行协议约定义务,或者出现特许经营协议约定的提前终止协议情形的,在与债权人协商一致后,可以提前终止协议,并分别规定了政府违约和特许经营者违约的处置方案。为保障公共利益,《管理办法》同时规定,项目移交前,特许经营者应当配合政府维持有关公共服务和公共产品的持续性和稳定性。此外,特许经营者不得以提前终止协议为由变相逃避运营义务。
五是强调投资者权益保护。政府可以在严防新增地方政府隐性债务、符合法律法规和有关政策规定要求的前提下,按照一视同仁的原则,依法给予政府投资支持和有关补贴。任何单位和个人不得违法干涉特许经营者合法经营活动。因法律、行政法规修改,或者政策调整损害特许经营者预期利益,或者根据公共利益需要,要求特许经营者提供协议约定以外的产品或服务的,应当依据特许经营协议约定或者协商达成补充协议,给予特许经营者公平合理补偿。同时进一步完善原特许经营者享有优先选择权的情形。
问:《管理办法》对强化制度执行效力有何考虑和设计?
一是完善责任追究制度。依托社会信用体系建设,进一步完善政府诚信约束制度;依据《公职人员政务处分法》,明确政府工作人员损害特许经营者利益应当承担的法律责任;依据财政支出管理制度,明确政府侵占、挪用、拖欠特许经营者有关应付款项的法律责任。
二是完善投诉处理制度。明确特许经营者及社会公众投诉处理责任部门及相关机制,督促有关问题早发现、早化解。
三是完善争议解决制度。依据行政诉讼法、行政复议法修订精神及内容,明确行政协议有关争议通过行政复议、行政诉讼解决;同时考虑到特许经营项目相关协议体系及履约行为的多样性和复杂性,明确规定有关民商事争议通过仲裁、民事诉讼解决,最大程度保障特许经营各方合法权益。
基础设施和公用事业特许经营管理办法
第一章 总则
第一条 为鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营,提高公共服务质量和效率,保护特许经营者合法权益,激发民间投资活力,保障社会公共利益和公共安全,促进经济社会持续健康发展,制定本办法。
第十条 地方各级人民政府应当规范推进本级政府事权范围内的特许经营项目,依法依规授权有关行业主管部门、事业单位等作为基础设施和公用事业特许经营项目实施机构(以下简称“实施机构”),负责特许经营项目筹备、实施及监管,并明确其授权内容和范围。
第二章 特许经营协议订立
第二十九条 县级以上人民政府有关部门、特许经营实施机构、金融机构依法执行本办法规定的投融资支持措施,不应对不同所有制特许经营者区别对待。
第三章 特许经营协议履行
第三十九条 因法律、行政法规修改,或者政策调整损害特许经营者预期利益,或者根据公共利益需要,要求特许经营者提供协议约定以外的产品或服务的,应当依据特许经营协议约定或者协商达成补充协议,给予特许经营者公平合理补偿。法律法规有专门规定的,从其规定。
第四章 特许经营协议变更和终止
第五章 监督管理和公共利益保障
第五十一条 特许经营者因不可抗力等原因确实无法继续履行特许经营协议的,实施机构应当采取措施,保证持续稳定提供公共产品或公共服务。
第六章 争议解决
第七章 法律责任 第五十六条 实施机构、有关行政主管部门不履行法定职责、干预特许经营者正常经营活动的,依法追究有关责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第五十七条 公职人员在特许经营管理服务过程中有下列行为之一,依据公职人员政务处分有关法律规定,情节较重的,予以警告、记过或者记大过;情节严重的,予以降级或者撤职;构成犯罪的,依法追究刑事责任:
(一)违反规定向特许经营者收取、摊派财物的;
(二)干预特许经营者正常经营活动,故意刁难、吃拿卡要的;
(三)在特许经营管理服务活动中态度恶劣粗暴,造成不良后果或者影响的;
(四)不按照本办法规定公开特许经营项目有关信息,造成不良后果或者影响的;
(五)在特许经营者选择程序中设置不合理条件限制或排斥竞争,对不同所有制经营主体实行歧视待遇的;
(六)其他侵犯特许经营管理服务对象利益的行为,造成不良后果或者影响的。
有前款第一项、第二项和第五项行为,情节特别严重的,予以开除。
第五十八条 公职人员在特许经营管理服务过程中有下列行为之一,造成不良后果或者影响的,依据公职人员政务处分有关法律规定,予以警告、记过或者记大过;情节较重的,予以降级或者撤职;情节严重的,予以开除;构成犯罪的,依法追究刑事责任:
(一)滥用职权,危害国家利益、社会公共利益或者侵害公民、法人、其他组织合法权益的;
(二)不履行或者不正确履行职责,玩忽职守,贻误工作的;
(三)工作中变相增设审批手续、审批环节、审批条件,违规延长审批时限或提出不合理要求,存在形式主义、官僚主义行为的;
(四)工作中有弄虚作假,误导、欺骗行为的;
(五)泄露特许经营项目相关国家秘密、工作秘密,或者泄露因履行特许经营管理服务职责掌握的商业秘密、个人隐私的。
公职人员因前款规定行为导致特许经营协议无法履行或者不正常中止,影响公共产品或者公共服务持续性、稳定性的,参照前款规定予以处分。
第五十九条 违反本办法第二十二条第二款规定,截留、挪用、坐收坐支由政府统一收取的特许经营项目用户付费款额,导致未能按特许经营协议约定向特许经营者支付服务费的,应当对有关责任人员依法予以处分。特许经营项目实施机构应当督促尽快补齐拖欠款额,造成损失的,按照特许经营协议约定补偿或者赔偿。
第六十条 特许经营者违反法律、行政法规和国家强制性标准,严重危害公共利益,造成国有资产流失或者造成重大质量、安全事故或者突发环境事件的,有关部门应当责令限期改正并依法予以行政处罚;拒不改正、情节严重的,可以终止特许经营协议;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第六十一条 以欺骗、贿赂等不正当手段取得特许经营项目的,应当依法收回特许经营项目,向社会公开。
第六十二条 县级以上人民政府有关部门应当对特许经营者及其从业人员的违法违规行为建立信用记录,纳入全国信用信息共享平台。对严重违法失信行为依法予以曝光,并会同有关部门依法依规实施联合惩戒。
完善政府诚信履约机制,将政府机构特许经营协议履行情况纳入政务诚信考核评价体系,有关违约失信行为依据国务院社会信用体系建设牵头部门制定的办法予以认定和惩戒。
第六十三条 社会公众、特许经营者认为特许经营项目参与方违反本办法规定的行为损害自身合法权益的,可以依法向有监督管理职能的有关行业主管部门投诉。无法确定行业主管部门的,可以向特许经营项目所在地人民政府指定的特许经营综合协调部门投诉。投诉应当有明确的请求和必要的证明材料。收到投诉的部门应当依法处理投诉,维护投诉人合法权益。投诉处理期间不停止特许经营协议履行。
第八章 附则
第六十四条 基础设施和公用事业特许经营涉及国家安全审查的,按照国家有关规定执行。
2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查前未完成招标采购程序的特许经营项目,以及后续新实施的特许经营项目,按本办法执行,有关政策规定与本办法不一致的,以本办法为准。
第六十五条 法律、行政法规对基础设施和公用事业特许经营另有规定的,从其规定。
第六十六条 本办法由国务院发展改革部门会同有关部门负责解释。
第六十七条 本办法自2024年5月1日起施行,原《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(国家发展改革委等6部委2015年第25号令)同时废止。
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