特许经营项目不涉及政府隐性债分析

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特许经营模式的政策合规性分析

（1）根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（六部委第25号令），在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等领域适用特许经营模式。

（2）根据《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60 号），“积极推动社会资本参与市政基础设施建设运营。通过特许经营等多种方式，鼓励社会资本投资城镇供水、供热、燃气、污水垃圾处理等市政基础设施项目，政府依法选择符合要求的经营者”。

（3）根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），“鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营”。

（4）根据《陕西省市政公用事业特许经营管理试行办法》（陕建发〔2020〕223号），在城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾清运及处理等市政公用事业领域适用特许经营模式。

综上，特许经营模式是基础设施和公用事业最重要的实施方式，符合国家和地方政策要求。

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特许经营模式可行性缺口补助的政策分析

（1）特许经营项目可采用可行性缺口补助方式。

根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（六部委第25号令）规定：“需要政府提供可行性缺口补助的特许经营项目，应当严格按照预算法规定，综合考虑政府财政承受能力和债务风险状况，合理确定财政付费总额和分年度数额，并与政府年度预算和中期财政规划相衔接，确保资金拨付需要”。

（2）须开展财政承受能力论证，纳入中期财政规划。

根据《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）第八条规定：“开展财政承受能力论证，统筹评估和控制项目的财政支出责任，促进中长期财政可持续发展”。“针对政府付费、使用者付费、可行性缺口补助等不同支付机制，将项目涉及的运营补贴、经营收费权和其他支付对价等，按照国家统一的会计制度进行核算，纳入年度预算、中期财政规划，在政府财务报告中进行反映和管理，并向本级人大或其常委会报告”。

（3）未纳入预算项目库的项目一律不得安排预算。

《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）第十三条规定：“加强中期财政规划管理，对各类合规确定的中长期支出事项和跨年度项目，要根据项目预算管理等要求，将全生命周期内对财政支出的影响纳入中期财政规划”。第十四条规定：“将项目作为部门和单位预算管理的基本单元，预算支出全部以项目形式纳入预算项目库，实施项目全生命周期管理，未纳入预算项目库的项目一律不得安排预算”。

综上，特许经营模式可采用可行性缺口补助方式，但须按规定开展财政承受能力论证，将政府支出责任纳入中期财政规划。

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特许经营模式不涉及新增政府隐性债务分析

（1）什么是政府隐性债务？

根据各地区财政文件，地方政府隐性债务是指地方政府在法定政府债务限额之外，直接或者承诺以财政资金偿还、以及违法提供担保等方式举借的债务。主要包括地方国有企事业单位等替政府举借、由政府提供担保或财政资金支持偿还的债务；地方政府在设立政府投资基金、开展政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等过程中，通过约定回购投资本金、承诺保底收益等形成的政府中长期支出事项债务。

（2）特许经营项目不涉及隐形债的原因

①政府预算内支出不属于政府隐性债务。隐性债务一般认为是未纳入预算管理、最终需要政府承担的债务。由于特许经营项目形成的支出已纳入财政预算管理，故不应认定为隐性债务。

②特许经营项目采用按效付费的方式，财政部门人员以合作期内社会资本方所提供服务的绩效评价结果作为付费依据。由于该方式并未固定财政支付责任，不属于固定回报，也不存在任何承诺回购、保底收益、明股实债等现象，政府方不提供任何方式的承诺、担保、增信等措施。故不属于政府隐性债务。

4、总结

综上所述，只要项目在以城市总体规划、专项规划为实施依据，开展项目选址、可行性研究和立项等手续，严格按照《基础设施和公用事业特许经营管理办法》完成特许经营实施方案编制报批，开展物有所值评价和财政承受能力论证，并取得相关部门批复，同时，将政府方需要提供的可行性缺口补助纳入政府中长期财政规划和预算管理，履行集体决策的程序，对接行业主管部门、财政部门的预算项目库，确保程序规范、落实预算保障，则基本不会涉及政府隐形债风险。