【独家解读】财政部119号文 PPP新规

GUIDE

导读

今年4月份,中央财经委员会第十一次会议强调,要推动政府和社会资本合作模式规范发展、阳光运行,引导社会资本参与市政设施投资运营。为贯彻落实党中央、国务院决策部署,财政部于11月18日重磅发布了《关于进一步推动政府和社会资本合作(PPP)规范发展、阳光运行的通知》(财金〔2022〕119号)(以下简称“119号文”)。

自财办金〔2017〕92号发布以来,国内PPP项目开展进入了低潮期,项目的审核严格、论证周期长、受10%红线制约等因素,使得PPP发展增速变缓。但同时,PPP的规范化运作,也使得PPP项目从高速增长逐步向高质量发展转型。

119号文出台的目的是进一步促进PPP项目规范运作、阳光运行,其既与财办金〔2017〕92号、财金〔2019〕10号的规范要求一脉相承,又结合当前实践中存在的问题针对性地提出新的要求,堵上了新的漏洞。下面小编从以下六方面解读119号文对PPP行业带来的改变和影响。

【独家解读】财政部119号文 PPP新规插图

政策要点解读

1

严守10%地方财承红线

119号文提到,“要严守每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任不超过当年本级一般公共预算支出10%的红线”。

这里其实是对以前规定的重申,10%财承红线的规定最早见于《关于印发政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知》(财金〔2015〕21号),之后被多次提及,财金〔2018〕54号、财金〔2019〕10号均明确要求,超过10%的地区严禁新入库PPP项目。

关于10%红线的确定,财政部在答复人大代表建议的函(财金函〔2017〕85号)中提到,10%的红线,是在参考借鉴国际通行标准(6-7%)的基础上、结合我国城镇化发展实际需要、经过反复论证最终确定的“上限”。且10%“上限”控制的仅是需要从一般公共预算中安排的支出责任,并不包括政府从其他基金预算或以土地、无形资产等投入的部分,旨在鼓励地方积极盘活存量资源、资产等吸引社会资本参与PPP项目。

实践中,很多地方已逐渐触摸到10%红线,一些地方已超过10%的“上限”,只有在一般公共预算稳定增长的县、市才能挤出做PPP的空间。在当前防范化解政府隐性债的大背景下,119号文重申要严格执行10%红线,打消了市场上认为PPP政策将要放松的预期,这也将成为未来一段时间制约PPP发展的主要因素。

同时,近两年地方还出现了各种规避10%红线约束的方式,比如在开展财政承受能力论证时,高估预期财政收入,低估预期支出;通过跨区域合作方式摊薄支出责任。对此,119号文补上了新的漏洞, 强调“严禁通过‘借用’未受益地区财政承受能力空间等方式,严禁脱离项目实际通过‘报小建大’等方式调整项目财政支出责任,规避财政承受能力10%红线约束”。

2

对转让-运营-移交(TOT)项目进行规范

今年以来盘活存量资产扩大有效投资成为政策方向。5月份,国务院办公厅出台《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》,鼓励具备长期稳定经营性收益的存量项目采用PPP模式盘活存量资产。

实践中,PPP主要通过转让-运营-移交(TOT)、改建-运营-移交(ROT)等模式,将项目的资产所有权、股权、经营权、收费权等转让给社会资本,实现存量资产盘活。

但在操作中,关于经营权、收费权的转让,我国现有法律体系并没有明确概念。比如公路、污水管网、地下管廊等,没有资产登记,所有权应归属于国家,转让其经营权、收费权是否需要按照《企业国有资产交易监督管理办法》的要求,进行评估和进场交易,一直没有官方明确说法。甚至一些观点认为,PPP的采购流程可以代替企业国有资产交易的程序。

119号文明确了合法合规的TOT做法,要求“拟采用转让-运营-移交(TOT)等方式盘活存量资产的项目,应具有长期稳定经营性收益,严格履行国有资产评估、转让程序,合理确定转让价格。TOT项目不得由本级政府实际控制的国有企业作为社会资本方搞“自我循环”,不得通过将无经营性收益的公益性资产有偿转让或者分年安排财政资金支付资产转让成本等方式虚增财政收入”。

3

3
严防隐性债务风险

今年以来,财政部对地方政府隐性债务采用 “高举高打”的策略,坚决遏制新增地方政府隐性债务,始终保持监管高压态势,在五月公布了八起对地方政府隐性债务的问责典型案例,又在七月公布了八起对平台公司违法违规融资新增隐性债务的问责典型案例,对地方违规举债形成有效震慑。

关于PPP是否涉及隐性债,财政部在财金〔2019〕10号文中明确,合法合规入库的PPP项目不是地方政府隐性债务,不合规的PPP项目应认定为地方政府隐性债务,并在文件中列举了几类不合规PPP的情形:(1)政府方或政府方出资代表向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益的。(2)通过签订阴阳合同,或由政府方或政府方出资代表为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺等方式,由政府实际兜底项目投资建设运营风险的。

本次119号文对新增地方政府隐性债务的情形进一步列举补充:“严禁在项目合同及相关补充协议中约定由政府方或政府方出资代表向社会资本方回购投资本金、承诺固定回报、保障最低收益、承担社会资本方投资本金损失、承担项目融资偿还责任以及以其他名股实债方式融资等兜底条款。严禁通过签订抽屉协议、阴阳合同等方式规避监管。”

同时,提出了更严格的要求,“加强PPP项目入库审核与地方政府隐性债务风险防范工作协同和信息共享,要按照穿透式监管原则审核项目是否存在增加地方政府隐性债务的情形”即从项目参与主体、交易结构、收入机制等方面,按穿透式原则,在项目入库前彻底排除违规行为。

4

地方国有企业不得作为本级PPP项目的社会资本方

119号文提到,“地市级、县区级地方人民政府实际控制的国有企业(上市公司除外)可以代表政府方出资参与PPP项目,不得作为本级PPP项目的社会资本方。地方财政部门应会同有关方面加强对PPP项目社会资本方资质的穿透管理”。

关于地方融资平台公司不得作为本级PPP项目的社会资本方,在财办金〔2017〕92号、财金〔2019〕10号均有提及,但对于市场化转型完成的本级国有企业能否作为本级PPP项目的社会资本方,市场上是有疑虑的。近年来,一些城投公司宣布退出平台公司名录,目的之一就是作为社会资本方参与项目建设。

本次重申扩大了范围,即本级地方政府实际控制的所有的国有企业,均不得作为本级PPP项目的社会资本方。并且按照穿透原则管理,意味着地方国企出资的子公司、孙公司都可能会被禁止作为社会资本方参与本级PPP项目。

5

强化履约管理

119号文强调政府方和社会资本方均应增强诚信守约意识,提到政府方应带头诚信履约,不得以拖延竣工验收时间、延迟绩效考核等方式,拖欠政府付费。同时规定已进入付费期的PPP项目,应将项目合同约定的年度财政支出责任纳入财政预算。

政府履约是PPP项目成功的关键,强化政府履约管理,有助于调动社会投资人和金融机构参与PPP项目的热情,对社会资本产生较大的吸引力。

6

规范项目储备库和执行库

119号文提到,“PPP项目库分为准备库和执行库,处于项目准备、采购阶段的项目纳入准备库,主要用于项目储备和交易撮合;处于项目执行阶段的项目纳入执行库,重点加强项目全生命周期预算管理、绩效管理、履约管理。地方财政部门对本级入库PPP项目的规范性以及项目信息的真实性、完整性、准确性、及时性负责”。“省级财政部门对辖内项目库项目管理负总责”。“未纳入执行库的项目,不得安排财政预算”。

【独家解读】财政部119号文 PPP新规插图

总结

【独家解读】财政部119号文 PPP新规插图1

     在地方政府隐性债高悬的背景下,守住政策底线,促进PPP项目规范发展、阳光运行,将有助于强化PPP作为政府投融资工具的属性,拓展PPP未来的发展前景和应用场景,推进PPP行业高质量发展。

0

评论0

请先

没有账号? 注册  忘记密码?

社交账号快速登录

微信扫一扫关注
扫码关注后会自动登录网站
普人特福的博客cnzz&51la for wordpress,cnzz for wordpress,51la for wordpress