经过招投标程序,某建筑工程公司中标某乡村公路的施工的承包人,与业主单位某管理局签订《建设工程施工合同》。该道路工程竣工验收交付使用后,某管理局在收到某建筑工程公司递交的竣工结算报告及结算资料后,委托某市投资审核中心进行工程造价审核,作出《工程造价定案书》,经某市财政局审核监督,某管理局与某建筑工程公司无异议,某管理局、某建筑工程公司、某市投资审核中心、某市财政局等四方在《工程造价定案书》上签字、盖章,确定工程造价,某管理局按时全额支付工程款。2013年间,某市审计局对该乡村公路工程项目进行专项审计,作出审计报告审定涉案工程造价与《工程造价定案书》核定的工程造价对比减少 351万元,同时作出审计决定书,责令某管理局限期追收已多支付的工程款 351万元。某管理局据此通知某建筑工程公司返还工程款 351万元遭拒后,直接向人民法院提起诉讼,诉请某建筑工程公司返还工程款 351万元及其利息。

律师观点

本案中,某建筑工程公司委托 广东海法律师事务所张洪杰律师为其诉讼代理人。 代理律师主要观点如下:

一、某管理局以某市审计局出具的审计报告、审计决定为由,要求某建筑工程公司退还乡村公路工程所谓多计工程款,明显缺乏事实上与法律上的依据。

根据某管理局与某建筑工程公司签订的《建设工程施工合同》第二部分“通用条款”第 33.2款的规定:“发包人收到承包人递交的竣工结算报告及结算资料后 28天内进行核实,给予确认或者提出修改意见。发包人确认竣工结算报告后通知经办银行向承包人支付工程竣工结算价款。” 某建筑工程公司承建的乡村公路工程竣工验收并交付后,某管理局在收到某建筑工程公司递交的竣工结算报告及结算资料后,委托某市投资审核中心进行工程造价审核,作出《工程造价定案书》,经某市财政局审核监督,某管理局、某建筑工程公司、某市投资审核中心以及某市财政局均在该份工程造价定案书上签字、盖章,最终确定涉案工程的造价。某市投资审核中心是某市人民政府指定唯一的政府投资工程审价中心。

因此,涉案工程项目的工程结算造价,已经双方当事人同意并经政府主管部门审核通过,已经具有法律约束力。现某管理局以某市审计局的审计报告及审计决定书来要求推翻工程造价定案书的工程结算造价,是没有任何事实依据的。

二、审计部门的审计只是监控建设单位财政资金与使用的行政措施,对民事合同当事人不具有法律约束力,不影响建设单位与承建单位的合同效力及履行,不能作为工程款结算依据。

依据《中华人民共和国审计法》第二十三条的规定:“审计机关有权对国家建设项目进行审计及处理。”但审计部门对建设工程的审计是对建设单位的一种行政监督,其目的是监督建设单位有无违法乱纪行为。这种监督只是对建设单位的监督,不是对建设单位和施工单位所签合同的监督,审计部门的审计结论不能改变双方当事人合同的内容和效力。

最高人民法院《关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》([2001]民一他字第 2号)规定: “审计是国家对建设单位的一种行政监督,不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下,才能将审计结论作为判决的依据。”

最高人民法院《关于常州证券有限责任公司与常州星港幕墙装饰有限公司工程款纠纷案的复函》(2001年 4月 24日 [2001]民一他字第 19号)指出: “本案中的招投标活动及双方所签订的合同合法有效,且合同已履行完毕,依法应予保护。证券公司主张依审计部门作出的审计结论否定合同约定不能支持。”

《全国人大常委会法工委对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定的研究意见》(法工委函〔2017〕 2号)指出:“审计法规范的是审计机关与被审计单位之间的行政关系,不是被审计单位与其合同相对方的民事合同关系。审计法的规定不宜直接引申为应当以审计结果作为被审计单位与施工单位进行结算的依据。地方性法规以审计结果作为被审计单位与施工单位进行结算的依据,实质上是以审计决定改变建设工程合同,扩大了审计决定的法律效力范围。”

《广东省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若于问题的意见》(2006年 11月 1日,粤高法发 [2006]37号)第 2条规定: “当事人已对政府投资项目进行结算,应确认其效力。财政部门或审计部门对工程款的审核,是监控财政拨款与使用的行政措施,对民事合同当事人不具有法律约束力。发包人以财政部门或审计部门未完成竣工决算审核、审计为由拒绝支付工程款或要求以财政部门、审计部门的审核、审计结果作为工程款结算依据的,不予支持。但双方当事人明确约定以财政部门、审计部门的审核、审计结果作为工程款结算依据或双方当事人意图串通损害国家利益的除外。”

由此可见审计部门的审计只是监控建设单位财政资金与使用的行政措施,其本质为行政行为,对民事合同当事人不具有法律约束力,不影响建设单位与承建单位的合同效力及履行。法律、法规、司法解释已经明确规定除非当事人明确约定以审计部门的审计作为结算工程价款的依据,否则发包人要求以财政部门、审计部门的审核、审计结果作为工程款结算依据的,不予支持。因此,某管理局以审计报告、审计决定书认定的事实为由要求推翻工程造价定案书的结论,并要求某建筑工程公司退还所谓多计的工程款351万元,没有法律上的依据。

三、涉案工程于2009年 9月 22日由某市投资审核中心作出工程造价定案书,工程也早已结算完毕,某管理局时至今日才要求退还所谓多计工程款 351万元,已经超过法定的诉讼时效期间,根据《中华人民共和国民法总则》的规定,已成为自然之债,不受法律保护,不能成立。

裁判结果

某区人民法院组成合议庭先后两次对本案进行审理,第二次庭审结束后,某管理局撤回起诉,某区人民法院作出裁定书,准许其撤诉。 本案进一步明晰了审计法规范的是审计机关与被审计单位之间的行政关系,不是被审计单位与其合同相对方的民事合同关系。审计法的规定不宜直接引申为应当以审计结果作为被审计单位与施工单位进行结算的依据。此外,《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会法规备案审查室关于对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》(法工备函〔2017〕 22号)明确指出: “地方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据和应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的规定,限制了民事权利,超越了地方立法权限,应当予以纠正。”

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