工程款结算是否应当以审计结论为依据

引言

一、相关规定

1. 《中华人民共和国审计法》第二十二条“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算,进行审计监督。”

2. 《全国民事审判工作会议纪要》“49、依法有效的建设工程施工合同,双方当事人均应依约履行。除合同另有约定,当事人请求以审计机关作出的审计报告、财政评审机构作出的评审结论作为工程价款结算依据的,一般不予支持。

合同约定以审计机关出具的审计意见作为工程价款结算依据的,应当遵循当事人缔约本意,将合同约定的工程价款结算依据确定为真实有效的审计结论。承包人提供证据证明审计机关的审计意见具有不真实、不客观情形,人民法院可以准许当事人补充鉴定、重新质证或者补充质证等方法纠正审计意见存在的缺陷。上述方法不能解决的,应当准许当事人申请对工程造价进行鉴定。”

3. 《关于加强新冠肺炎疫情防控有序推动企业开复工工作的通知》(建办市〔2020〕5号) “(七)切实减轻企业资金负担。加快清理政府部门和国有企业拖欠民营企业账款,建立和完善防范拖欠长效机制,严禁政府和国有投资工程以各种方式要求企业带资承包,建设单位要按照合同约定按时足额支付工程款,避免形成新的拖欠。规范工程价款结算,政府和国有投资工程不得以审计机关的审计结论作为工程结算依据,建设单位不得以未完成决算审计为由,拒绝或拖延办理工程结算和工程款支付。严格执行工程建设领域保证金相关规定,保证金到期应当及时予以返还,未按规定或合同约定返还保证金的,保证金收取方应向企业支付逾期返还违约金。优化农民工工资保证金管理,疫情防控期间新开工的工程项目,可暂不收取农民工工资保证金。”

4. 《关于对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》“中国建筑业协会:你会2015年5月提出的对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定进行审查的建议收悉……我们研究认为,地方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据和应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的规定,限制了民事权利,超越了地方立法权限,应当予以纠正。”

二、案例

1.合同中没有约定或未明确约定以审计结论为工程价款结算依据的情形

(一)鹤岗市惠生供水供热有限公司、鸡西市热力安装工程公司建设工程施工合同纠纷再审审查与审判监督民事裁定书

案号:(2020)最高法民申7049号

审理法院:最高人民法院

案情简介:原告鸡西市热力安装工程公司为被告鹤岗市惠生供水供热有限公司施工鹤岗市昌南路供热老旧管网改造工程项目,协议签订后,原告垫资开始施工,2017年9月30日工程竣工,原告并将该工程交付被告,被告验收后于同年冬季投入使用。2018年12月30日,原被告双方就案涉工程签订了正式的《建设工程施工合同》,签约合同价款为69,816,493.96元,至今未能就案涉工程组织招投标事宜。惠生供水供热公司申请再审称,有新的证据证明以《建设施工合同》约定的价款作为竣工结算价款不能成立。即黑龙江省顺译工程项目管理有限公司(以下简称顺译公司)出具的黑顺审字2020第084号《工程结算审核报告》审定工程造价为58979947.08元,并出具了证明。

最高人民法院认为“双方在《建设工程施工合同》所附竣工后《清单计价书》中明确载明了清单总价为69816493.96元,在《鹤岗市昌南路供热老旧管网工程项目补充合同》中明确施工过程中产生的二次倒运费及补充砂费用为2799928.69元。上述两份合同所涉价格均系在热力安装公司施工结束后作出,应视为双方根据热力安装公司已经施工完成工程量确定的工程结算价格,可以作为双方结算工程款的依据。《协议书》及《建设工程施工合同》中均没有依据造价评审结果进行结算的约定,惠生供水供热公司以造价评审结果为依据支付工程款的主张,不能成立。”

裁判要点:当合同中双方当事人并未约定以审计结论作为工程款结算标准时,不得以审计评审结果作为支付工程款的依据。

(二)石家庄市项目建设服务中心、巴州嘉鸿房地产开发有限公司建设工程施工合同纠纷再审审查与审判监督民事裁定书

案号:(2021)最高法民申1020号

审理法院:最高人民法院

案情简介:建管中心作为发包人,将河北省援建的库尔勒市河北医院、福利院工程项目发包给山河公司并与之签订《河北省建设工程施工合同》约定“合同价款:合同总价预算审计结果为合同价。” 2010年8月29日,建管中心与山河公司、汉中公司、监理方河北冀科工程项目管理有限公司(以下简称冀科公司)签订《施工合同补充协议书》,就山河公司、汉中公司承建施工的河北医院、福利院及其附属工程人工费调增事项自愿达成一致意见并签订补充协议书。河北医院于2012年9月19日竣工验收合格,2012年10月18日正式向库尔勒市卫生局移交。2015年5月28日,河北省审计厅作出《审计报告》冀审投报[2015]1号,审计项目为《库尔勒市河北医院项目跟踪审计(决算)审计》,对于前述人工费调增事项、一次性模板投入调增事项均未予审定。

最高人民法院认为“本案再审审查的焦点问题,一是原判决认定审计报告不能作为案涉工程价款的结算依据是否错误;原审查明的2010年9月10日双方就福利院单体工程签订的《河北省建设工程施工合同》以及2010年10月10日双方就河北医院单体工程签订的《河北省建设工程施工合同》均约定“合同总价:预算审计结果为合同价”,并未约定以审计机关出具的竣工决算结果为工程价款结算依据。即使按照建服中心所称的合同约定以审计机关出具的竣工决算结果为工程价款结算依据,在建服中心对案涉工程审计报告提起行政复议申请要求撤销审计决定、依法追加一次性模板工程款和调增的人工费用的情况下,原判决未按照审计报告认定工程价款,并无不当。因此,建服中心关于应当以审计报告作为结算依据的再审申请事由不能成立,本院不予支持。”

裁判要点:如在合同中未能明确约定以审计机关出具的竣工决算结果为工程价款结算依据的,法院不会推断双方以审计结论作为工程款的结算依据。

2.合同中约定了以审计报告为工程价款结算为依据的情形

2.1一方当事人对审计结果存在异议

(三)海南三亚湾新城开发有限公司、海南第二建设工程有限公司建设工程施工合同纠纷再审审查与审判监督民事裁定书

案号:(2021)最高法民申1739号

审理法院:最高人民法院

案情简介:二建公司与新城公司签订《施工合同》,该合同约定:以三亚市财政局投资评审中心审核结果做为该工程的预算造价,工程浮动率为-0.29%,工程量按实结算;竣工结算以审计部门评审结果为准。二建公司于2015年5月29日向新城公司报送竣工结算书,报请结算款为60370937.46元。新城公司以工程结算未通过审计部门审核为由未支付剩余工程款。2018年7月26日,三亚市审计局做出三审投报[2018]86号《审计报告》,审计核定项目成本金额为32060988.03元。二建公司不同意按《审计报告》结算工程款,经二建公司申请,海南泓信工程咨询有限公司于2019年11月22日作出(2019)三中法技委鉴字第22-1号工程造价《鉴定意见书》,结论为涉案工程含税工程造价为46996351.24元。

最高人民法院认为“本案的审查重点为原审法院根据《鉴定意见书》确定案涉工程价款是否妥当以及该鉴定意见是否存在错误等问题。一般而言,人民法院审理工程价款结算纠纷案件中,如果当事人明确约定“竣工结算以审计部门评审结果为准”,则应尊重当事人的意思自由,按照约定处理;这并不影响人民法院对审计机构出具报告的合法性、合理性负有审查义务及权力,实践中不宜不经审查就直接予以采纳。如经审查,确有证据证明审计意见(或结论)存在明显不真实、不客观、不合理之处,该审计意见则不应作为认定案涉工程价款结算的依据。该观点亦可见于《全国民事审判工作会议纪要》第49条关于“承包人提供证据证明审计机关的审计意见具有不真实、不客观情形,人民法院可以准许当事人补充鉴定、重新质证或者补充质证等方法纠正审计意见存在的缺陷。上述方法不能解决的,应当准许当事人申请对工程造价进行鉴定”的内容……而新城公司于二审庭审中称,《审计报告》中的工程款数额只是“预估价、并非固定总价”,另一方面又于申请再审期间请求本院,按照三亚审计局出具的《审计报告》确定案涉工程结算价款;显然,新城公司于本案所述内容,逻辑难以自洽。因此,原审法院根据公平原则以及前述案件情况,并综合考虑双方对工程结算款存在分歧、审计报告与施工事实不符等因素,准许二建公司申请对工程造价进行鉴定,并认为鉴定机构对另行组价、子目套用定额错误等问题的回复均已作出合理合法的解释,遂以《鉴定意见书》作为认定案涉工程价款的依据,符合本案实际情况,并非“以鉴代审”,处理意见亦较为公允,本院予以认可。而新城公司虽主张原审法院适用法律错误且“以鉴代审”、相应证据未经质证、鉴定程序违法等,但却未能提供充分、有效的证据予以证明,故本院不予支持。”

裁判要旨:如双方就工程结算款明确约定以审计部门评审结果为准,首先应尊重当事人的意思自由,按照约定处理,但如双方对审计评审结果存在争议的,法院有权对审计评审结果合理性、合法性进行审查,如有证据证明审计评审结果确有瑕疵纰漏,允许以审计评审结果外的意见或标准(如鉴定意见等)作为判断工程价款的依据。

2.2 未在约定时间内完成审计或审计不能

(四)江苏省金陵建工集团有限公司与沛县汉之源商贸有限公司、沛县国有资产经营有限公司等建设工程施工合同纠纷二审民事判决书

案号:(2016)最高法民终687号

审理法院:最高人民法院

案情简介:汉之源公司(甲方)与金陵建工集团(乙方)签订了《建设工程施工合同》及补充协议,约定“(3)甲方对乙方的工程结算,在工程竣工三个月内由沛县审计局审核,审核期限为90日,从乙方将决算报送甲方之日起计算,逾期视为甲方认可乙方报送的决算。”金陵建工集团认为,根据前述条款的约定,甲方对乙方的工程结算,在工程竣工三个月内由沛县审计局审核,审核期限为90日,从乙方将决算报送甲方之日起计算,逾期视为甲方认可乙方报送的决算。金陵建工集团从2008年7月开始将工程决算送审,直至2008年9月24日所有决算资料提交完毕,汉之源公司应在2008年12月23日前全部审计完毕。汉之源公司在2008年12月23日之前没有对金陵建工集团报送的决算提出异议,未告知金陵建工集团沛县审计局不愿出具审计意见,也未与金陵建工集团商谈另行选择其他鉴定机构。汉之源公司认为双方签订的合同明确约定由沛县审计局进行审计,由于本项目应当招投标而未实际招投标,致使沛县审计局不同意审计。金陵建工集团作为有经验的专业承包商,应承担合同无效及沛县审计局不同意审计的责任。

一审法院认为“双方约定工程结算的条件是由第三方沛县审计局进行审核,但由于沛县审计局不愿出具审核报告,双方约定的结算条件未成就。同时,对于工程存在的质量问题双方一直在磋商如何整改,加之金陵建工集团提交的决算资料并不齐全,故汉之源公司在90天内对工程造价未审核完毕理由正当。因当事人对案涉工程造价无法达成一致意见,故应通过司法鉴定确定案涉工程造价。”

二审法院认为“各方当事人在2009年1月13日形成的《会议纪要》,对工程竣工验收和质量问题作了约定,并要求金陵建工集团提交全部工程量计算书。金陵建工集团与汉之源公司之间也就案涉工程的质量问题,通过若干往来函件进行磋商整改。上述事实表明在金陵建工集团将工程资料报送后,出现过报送资料不齐全、工程质量尚需整改等问题,双方也一直在就上述影响工程结算的有关问题进行磋商。因此汉之源公司未在金陵建工集团决算报送后90天内完成审核存在正当理由。”。

最高人民法院认为“虽然金陵建工集团申请再审称,从2008年7月1日至9月24日,其已经积极按约定进行工程竣工决算并向汉之源公司报送了工程决算书、相关竣工图及工程资料。但是根据原审查明的事实,2008年11月20日,沛县建筑工程质量监督站下达数份《工程质量整改通知书》,2008年12月24日,金陵建工集团向汉之源公司发出《工程质量整改回复单》,2008年12月16日,汉之源公司向金陵建工集团送达《工程联系单》,说明关于工程存在的质量问题双方一直在磋商如何整改。2009年1月13日《会议纪要》内容说明,此时金陵建工集团报送的决算资料并不齐全。此外,一审中金陵建工集团有条件并有能力提供工程造价鉴定所需的全部资料却以不承担举证责任为由不予提交相关资料。原审法院作出’因双方当事人对工程造价如何确定存在争议,故江苏省高级人民法院依汉之源公司申请,通过委托司法鉴定以确定案涉工程造价,并依鉴定意见认定本案工程结算价款并无不当。’的认定不缺乏证据证明,适用法律并无不当。”

裁判要旨:若双方在合同中明确约定了以审计结果为结算依据,并附有一定审计时间限制,实际履行中,如出现审计不能或审计结果因材料缺失问题一直无法得出时,法院可以采用司法鉴定的结果判断工程款金额。

2.3 《施工合同》被认定无效,如何结算工程款

(五)盐城市市政建设集团有限公司与上海建设机场道路工程有限公司建设工程施工合同纠纷申请再审民事裁定书

案号:(2015)民申字第3311号

审理法院:最高人民法院

案情简介:海门城投公司与上海城建就张謇大道拓宽工程等的投资、建设、移交签订合作备忘录。2007年5月,海门城投与晟隆公司就张謇大道拓宽工程等订立海门市城市基础设施项目投资合同(BOT模式),约定由晟隆公司负责本工程的投融资、建设及移交事宜。2007年6月5日,晟隆公司将张謇大道拓宽工程发包给上海场道公司、上海城建联合体施工。后因缺乏资质及证照,总承包合同及分包合同均被认定为无效。

二审法院认为“虽然涉案的总包合同和分包合同为无效合同,但是,依据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条的规定,建设工程施工合同虽然无效,但建设工程经竣工验收合格,承包人请求参照合同约定支付工程价款的,应予支持。涉案工程已经竣工验收,故应参照合同的约定结算并支付工程款。上海场道公司与盐城市政公司签订的《建设工程专业分包合同》约定:分包合同价款见《议标文件》。而《议标文件》又约定该分包工程的议价方式为海门城投公司、海门晟隆公司批准的、经审计部门审定的工程造价下浮22%,税收由总包方办理代扣代缴(各项费率取费标准与总包合同同步)。”

最高人民法院认为“虽然上述总包合同和分包合同无效,但依据本院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条的规定,因案涉工程已经竣工验收,故应参照合同约定结算并支付工程款。上海场道公司与盐城市政公司签订的《建设工程专业分包合同》约定,“分包合同价款见《议标文件》”。而《议标文件》又约定该分包工程的议价方式为“海门城投公司、晟隆公司批准的、经审计部门审定的工程造价(不下浮12%的前提下)下浮22%,税收由总包方办理代扣代缴”,“项目竣工验收合格并经海门市政府审计部门审定后付至决算价格的95%,保修期结束后全部付清”。因此,盐城市政公司分包工程的最终结算价,应为海门市审计局审定的价款下浮22%、再扣除盐城市政公司应负担的税费后的价款。”

裁判要旨:即使施工合同被认定无效,关于结算标准仍可以参考合同中约定的方式,如双方在合同中约定了以审计结果作为结算标准,仍可以参考审计部门出具的结果进行结算。

三、植德分析

基于我们检索的规定以及案例结果,我们简要总结如下:

(1)审计部门对建设资金的审计是国家对建设单位基本建设资金的监督管理,不影响建设单位与承建单位的合同效力及履行。审判实践中,如果当事人双方签订的合同中没有约定或者没有明确约定以审计部门出具的审计结果作为最终结算依据,一般法院将不予支持一方以审计结果作为结算标准的请求。对于此,我们建议,如需最终以审计结果作为最终结算依据,应当在合同中明确约定以审计单位提供的审计结果作为工程款结算依据。

(2)如当事人双方在合同中明确约定了以审计结果作为最终结算依据,但是在实践中,一方对审计结果产生异议,并且提供了足够的证据证明审计报告存在纰漏,人民法院可以准许当事人补充鉴定、重新质证或者补充质证等方法纠正审计意见存在的缺陷或准许当事人申请对工程造价进行鉴定。

(3)如当事人双方在合同中明确约定了以审计结果作为最终结算依据,但是在实践中出现因一方提供资料不全导致超出约定的反馈审计结果的时间,或者审计单位拒绝审计的情形,法院可以允许当事人重新进行工程款金额的司法鉴定。对此,为防止最终审计单位无法按时提供审计结果,导致结算时间延期等,我们建议施工方可以在合同中增加替代方式确认结算款项的约定,同时增加相关避险条款,提前明确如发生审计结果延期或审计不能时工程款的支付问题以及损失承担问题。

(4)如当事人双方在合同中明确约定了以审计结果作为最终结算依据,但最终合同被认定无效,如双方在合同中明确约定了以审计结果为结算依据,根据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释(一)》第二十四条规定“当事人就同一建设工程订立的数份建设工程施工合同均无效,但建设工程质量合格……实际履行的合同难以确定,当事人请求参照最后签订的合同关于工程价款的约定折价补偿承包人的,人民法院应予支持。”法院仍可能以审计结果作为工程款的结算参考。

信息来源:植德律师事务所

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