谈谈“以审计结果作为工程竣工结算依据”

对于政府投资建设项目,施工合同条款里约定“以审计结果作为工程竣工结算依据”这句话应该并不陌生了,当然,各地的文字表述不尽完全一致,但大体表达的意思是一致,就是要以审计机关审定的金额作为施工合同的结算价款。

对此约定,各施工企业可以说是怨声载道。为何,究其原因主要有四点:第一,审计监督是作为行政手段,不宜直接干涉民事合同;第二,有的项目因为多种原因,导致审计时间过长,建设单位以没有完成审计为由迟迟不敢支付工程价款,施工企业不堪重负;第三,审计机关是行政机关,与施工企业地位明显不平等;第四,各地对建设工程审计的标准不一,施工企业无所适从。

有的地方政府甚至直接规定,政府投资或政府投资为主的建设项目,要求“以审计结果作为工程竣工结算依据”,让审计机关对建设工程结算进行审计,从而保证国有资产不流失,监督国有资金的合理使用。

为此,中建协在2013年联合26家地方建筑业协会和有关行业建设协会两次向全国人大常委会申请对规定“以审计结果作为工程竣工结算依据”的地方性法规进行立法审查,并建议予以撤销。2015年再次向全国人大常委会法工委提交申请,进一步说明这一地方性法规给施工企业造成的经济损失,引起了法工委的高度重视。

2017年6月5日,法工委复函《关于对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》。该复函提出,经过充分调研和征求意见,认为地方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据和应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的规定,限制了民事权利,超越了地方立法权限,应当予以纠正。

在刚看到这个函件的时候,各施工企业可以说是欢呼雀跃,多年的顽疾终于能够根治了。

但是,随着业务的继续,一些施工企业发现他们新的招标文件或者签订的合同中依然有着“以审计结果作为工程竣工结算依据”这样的条款。难道是全国人大法工委的函件没有用吗?其实不然,细心的朋友可能会发现,该函件说的是“地方性法规中……”,因此其针对的是各地的地方性法规,至于招标文件或者合同中的约定,那是属于民事意思自治的范畴。

因此,尽管各地的地方性法规中没有了“以审计结果作为工程竣工结算依据”的条文,但是合同中的该项约定依然没有变化,只不过是由“地方规定”变成了“合同约定”而已。

在此,笔者想谈谈自己关于在施工合同中约定“以审计结果作为工程竣工结算依据”的一些看法。

目前主流观点都认为该项约定是有效的,因为是双方意思自治的表现,且没有违反法律法规的强制性规定。但是从事建设工程行业的,尤其是主要业务以政府投资项目为主的朋友应该知道,作为施工企业打心底就不愿意让审计机关来审工程价款。

主要原因有两点:第一,审计标准不统一,哪怕是长期承担政府投资建设工程施工的企业,也会在新项目审计过程中遇到各种奇怪的问题,从而导致审计进度的延迟,少则半年一年,多则几年甚至退件不审。比如笔者曾经遇到过某项目旧路改造,固定总价合同,招标清单包括挖除旧路面和路基的费用,审计机关委托的造价咨询公司要求施工企业出具挖除旧路面面层和基层的收方单,否则不予计算。试问如果不挖除旧的,又如何做新的呢?这明显有违常理。而且该合同为固定总价合同,甲乙双方都没有对清单、合同内的工作再单独进行收方,现在审计要求提供收方单,甲乙双方又只能重新去做相关资料,延长了项目的审计时间,并且后补的资料没有任何意义,审计难道就是为了补资料吗?还有一个,某项目在挖土方时挖到了淤泥,需要进行换填,甲乙双方和监理对该换填进行了现场收方签证,并且有照片作为证明材料,审计也不认可,要求出具淤泥的鉴定报告。施工企业的造价人员A向笔者咨询,笔者笑了笑说:“你们现在已经施工完成了,并且在之前也没有要求或者约定淤泥必须要有鉴定报告才认可,现在你们去哪里找当初的淤泥去鉴定呢?这明显是不可能的事,即使现在你们提供出淤泥鉴定报告,那也是假的,审计是否需要假的报告呢?”A也苦笑了一下说:“我做了几十年造价,第一次遇到审计提这种要求,这个项目已经审了5年了,照这样看还要继续拖下去。”

第二,审计的审减目的性太强,而专业技术水平不够。现在审计机关多以委托造价咨询公司来进行工程结算的审计,而咨询公司收费构成以基本审计费和审减效益费组成,基本审计费本身就很低,加上内卷严重,有的地方甚至出现基本审计费为0的现象,那么咨询公司自然就会看重审减效益费。审减效益费是以审减额为基数,按照一定比例收取,因此,审减越大,效益费越高。咨询公司为了效益,不得不想尽一切办法来审减,有的甚至会规定一个“审减率”,达不到审减率,考核就会不得分或则被扣分。还有就是专业技术水平问题,很多人都认为造价咨询公司是专业从事造价咨询工作的,其专业程度应该值得信任,其实不然。所有的造价数据其实都来自于施工,没有人比施工企业更加懂工程项目的造价,而现在造价咨询公司主要还是根据定额来计算工程造价,对于新技术、新工艺或是定额中没有的,造价咨询公司往往无从下手。对于施工中实际所采用的一些技术方案,也是凭自己的主观臆断来判断,这也给审计带来了麻烦。比如说笔者遇到某项目基坑支护,施工现场签证是5米深钢板桩,而审计说当地一般支护3米就够了,多余部分不予认可,施工企业解释说因为靠近河边,支护要求要比普通的高,因此做了5米深,而审计方始终坚持自己的意见,为此多方组织协调,头痛不已。还有某镇的供水官网项目,因为地处山区,且覆盖面积大,很多材料都只能单独用骡子进行二次搬运到施工现场,审计也提出二次搬运费在定额取费中已经计算过了,不能单独再计算。其实定额中计取的二次搬运费只是常规项目场地内的搬运费,这种材料堆放点和具体作业点相隔距离都不太远。而本案例中具体作业点分布范围极广,大部分地点没有路可以走,和定额编制基础的施工条件大相径庭,因此不能生搬硬套定额的一些规定来计算。

诸如此类的现象相信各施工企业的应该都有遇到,也都是有苦难言。

再说建设单位为什么要约定“以审计结果作为工程竣工结算依据”。很简单,因为《中华人民共和国审计法实施条例》第二十条明确规定了审计机关对政府投资项目和政府投资为主的建设项目的单项工程结算依法进行审计监督。既然审计机关对结算要进行审计,那么为了规避建设单位自身的责任,干脆提前在施工合同中约定“以审计结果作为工程竣工结算依据”,这样一来,风险全部转嫁到了施工单位身上。看似合理,其实不然。

首先,审计机关是“依法审计”,而不是“依约审计”。审计机关的审计监督职能并不因合同如何约定而产生变化,审计机关是对建设单位和施工单位的结算进行审计监督,而不是为双方的结算提供审计咨询服务。

其次,建设单位与施工单位结算在前,审计监督在后,不应程序倒置。建设单位以审计为由,暂不支付结算价款,实际上是不合理的,审计监督对象是建设单位而并非施工单位,建设单位通过合同条款转移风险,实际上是违反了民事行为的诚信原则和公平原则。

最后,《中华人民共和国审计法实施条例》第五十三条明确规定被审计单位对审计决议不服的,可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。但是被审计单位是建设单位,而与该审计决议有切身利益的却是施工单位,实务中建设单位几乎不可能对此提起行政复议或行政诉讼,而施工单位对于审计决议却没有任何救济的方式,这俨然违背了行政法“有权力必有救济”的原则。

在笔者看来,“以审计结果作为工程竣工结算依据”不过是建设单位利用自己处于强势地位使得施工单位不得不屈从于此,也是建设单位为了规避自身被审计风险的一种手段而已。

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评论3

请先

  1. 某工程项目,合同中明确规定必须确保达到优良标准,因而有一些提高质量的变更。但在审计机关审计时以国家工程只需要达到合格标准就行,节约国家资金为由否决全部质量提升的变更项,让参建几方哭笑不得。挖到弃土场的淤泥,经过几年后早已变硬变质,审计非不承认是淤泥,施工方左右为难。
    xycost 2周前 0
    • 尽管政府审计具有一定权威性,但审计不客观甚至错误的审计结论并不鲜见。但很多时候施工方在审计不客观公正的情况为何不得不接受?是因为受审计方及业主方强势的影响,如果涉及利益不多,为了跟业主的长久关系以及不想花费诉讼成本只能选择接受。如此一来,长期必然对地方营商环境造成严重的损害。
      xycost 1周前 0
    • 《建设工程价款结算暂行办法》中规定:工程竣工结算的审核单位必须是“具有相应资质的工程造价咨询机构”,并且,“其出具的办理拨付工程价款和工程结算的文件,应当由造价工程师签字,并应加盖执业专用章和单位公章”。审计机关的人员绝大多数不具有造价工程师执业资格,需要外聘有专业资料的造价人员。但审计人员在自身不专业的情况下经常强行扣减,在于其代表了国家行政机关的强势地位,这对施工方是不公平的。
      xycost 1周前 0
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