特许经营的“四梁八柱”已基本构建完毕
自2014年PPP元年至今接近10年的时间，PPP模式对于国内基础设施补短板和提质升级以及投资拉动方面做出了很大贡献，2023年11月8日《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的通知（国办函〔2023〕115号）正式发布，标志着PPP模式新阶段和新机制正式开启。
紧随其后，《财政部关于废止政府和社会资本合作(PPP)有关文件的通知》（财金[2023]98号）发布，原财政部主导的PPP领域的核心政策废止。经过半年多，现阶段PPP新机制即特许经营的政策体系已逐步建立，稳妥推进特许经营项目的“四梁八柱”已基本构建完毕，主要包括（按时间顺序）：
1.《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的通知（国办函〔2023〕115号）；
2.国家发展改革委办公厅印发《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲（2024年试行版）》的通知（发改办投资〔2024〕227号）
3.国家发展改革委、财政部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、中国人民银行六部委联合发布第17号令《基础设施和公用事业特许经营管理办法》；
4.国家发展改革委办公厅关于印发《政府和社会资本合作项目特许经营协议（编制）范本（2024年试行版）》的通知；
5. 国家发展改革委办公厅关于建立全国政府和社会资本合作项目信息系统的通知（发改办投资〔2024〕151号）。
一、特许经营核心逻辑
特许经营底层逻辑主要还是站在防控地方政府违规举债的角度，以往的需要政府财政在项目较长的生命周期内给予的缺口补贴，穿透审查，包含了可用性付费部分，即通过未来的财政支出责任为项目建设投资买单，等同于政府通过PPP模式向社会资本购买了名为投资运营实为融资举债的一项服务，触及了地方政府违规举债的红线和本质。但是实操中真正能够实现自平衡的项目较少，如何将项目拆分打包、挖掘衍生经济或搭配资源补偿是特许经营项目谋划和策划的关键。
二、财政资金在特许经营中的运用
三、特许经营操作流程
四、特许经营的主要边界条件
（一）发改委四条红线
（二）项目可行性方面
（三）招标条件方面
（四）项目立项方面
即项目立项主体与土地使用权人、资产权属人是一致的，BOT类项目资产权属在政府，土地使用权和立项主体理应为政府实施机构或代表政府的出资代表（类似于政府投资的经营性项目的法人单位），立项工作可以由项目公司具体落实，BOT天然对应的是政府投资类项目，政府可以提供资本金支持，非企业投资项目；BOOT类项目资产权属在企业（项目公司），土地使用权和立项主体理应为经竞争性程序选定的社会资本（项目公司），BOOT天然对应的是企业投资类项目，政府可提供投资补助和贷款贴息支持。
五、特许经营的相关建议
（一）使用者付费方面
（二）财政资金运用方面
（三）模式路径方面
（四）适用领域方面
（五）支持民企参与方面
（六）实施流程和管理责任方面
（七）资源补偿方面
（八）积极拓展特许经营的衍生模式
六、《特许经营协议范本》的要点
（一）特许经营期的划分
特许经营期按“前期及建设期”和“运营期”划分为前后两个有机衔接的项目阶段。“前期”与“建设期”以项目履行完成审核备（立项程序）程序作为时间分界点。
（二）谨慎运营惯例
谨慎运营惯例，指可以合理期望的对同一项业务在相同或类似情形下熟练和有经验的操作者的技能、勤勉、谨慎和预见能力的惯例标准。社会资本需要在编制运营与维护手册、项目运营维护管理、追加投资、购买保险、违约责任界定等方面遵守谨慎运营惯例。
（三）协议生效的条件
特许经营协议签署即生效。项目是否完成审批、核准或备案等立项手续，融资条件是否具备，政府方承诺的支持条件是否提供等不作为生效条件。
（四）权利义务方面
政府的责任义务内容不包括政府部门依法依规实施相关行政监管应承担的相关义务。即特许经营协议核心是政府与项目公司（社会资本）之间的民事法律关系，涉及政府作为行政部门的行政监管的权利义务不在协议约束范畴。
（五）股权锁定期
项目前期及建设期期间以及运营期开始之后满【可自行约定】年期间内，乙方变更股东，须经甲方书面同意，对于有利于特许经营、项目融资或项目实施的股权结构调整，甲方予以支持，且无合理理由不应当拒绝给予同意，但前提是股权变更不应不合理地减损乙方在本协议下的义务或履行本协议的能力且不违背公平竞争原则和适用法律对股权结构的要求。上述期间后项目公司股权结构如需调整，则应知会甲方。即股权锁定期为运营期开始后的若干年，在股权锁定期间，社会资本引入权益性资金或者结构化融资，应是政策允许范畴。
（六）资金筹措
政府出资人代表不得以其自有资金代替政府的资本金出资，即政府出资代表，仅作为财政资金出缴到项目公司的通道，其本质上类似于政府投资项目的法人单位，代政府履行项目投资建设职能。对于有政府资本金注入的特许经营项目，政府出资人代表不得承担融资担保责任，避免新增地方政府隐性债务。
（七）实施和立项流程
按新机制明确的特许经营实施流程，需在选定特许经营者后由特许经营者履行项目投资管理审核备程序，因此特许经营者（或项目公司）需按项目法人责任制要求和协议约定承担项目前期工作相关工作职责，以及相关投资支出。项目公司应按规定履行项目审核备程序，获得政府有权部门审批、核准通过的批复，或按规定完成项目备案。
特许经营项目先编制实施方案，审批后招标，中标后由项目公司负责项目立项和前期工作，项目公司只是负责前期工作，并不一定作为立项主体，政府投资项目应将实施机构或出资代表作为土地和资产的确权主体以及项目投资建设的立项主体，项目公司仅拥有资产运营的权利；企业投资项目，由项目公司作为土地和资产的确权主体以及项目投资建设的立项主体，项目公司既拥有资产权属，也拥有运营收费的权利。
（八）政府可提供的运营条件
政府可以向项目公司提供的运营条件包括：项目运营所需的外部配套设施、设备和服务及其具体内容、规格、提供方式（无偿提供、租赁等）和费用标准等。政府可以向项目公司转让相关资产或资产经营权、出租资产等，例如在项目公司投资范围仅包括项目局部功能模块的情形下，政府方可能将其自行投资建设形成的项目其他资产交由项目公司统一组织运营管理。此处为特许经营和公共资源有偿使用组合使用提供了理论依据，有助于拓展经营性收入来源，也避免存量资产TOT需要社会资本前期承担较大资金压力。
（九）项目运营服务计量以及收费标准
对于由政府统一向用户收取费用再向特许经营者支付的项目（如污水处理厂），特许经营协议应约定项目所提供服务（或产品）的计量方法、标准、计量程序、计量争议解决、责任和费用划分等事项；对于面向公众用户或第三方使用者收费的项目，应在协议中对乙方提供服务的计量管理提出要求，包括计量规范性、可靠性和透明性等。
乙方提供执行政府定价（或指导价）内的产品和服务时，乙方应按规定与用户签订相关服务合同，除政策明确规定的收费科目外，不得向用户收取其他任何费用。乙方为用户提供市场价的其他产品和服务，按乙方与用户达成的合同约定收取费用。
（十）行业运营补贴
行业运营补贴。政府可在严防新增地方政府隐性债务、符合适用法律和有关政策规定要求的前提下，按照行业内项目采用特许经营与否均一视同仁的原则，对项目按规定给予运营补贴。即不因实施特许经营而额外增加运营补贴。
（十一）市场化非主营业务（衍生收入）
项目公司可直接或委托第三方，通过提供、出租、允许转租全部或部分该等空间及/或相关设施或其它方式，从事的市场化非主营业务可以包括：广告业务开发（广告设计、制作、发布、代理业务等），通信业务开发（移动通信资源开发、有线通信接入等），商业零售开发（报纸杂志、提款机服务、其他商业零售点等），产出物循环利用（污水的中水回用、垃圾焚烧后炉渣再利用等），与项目相连接的各类通道经营（出租空间和设施等），以及适用法律允许的其他利用本项目资产内的空间和产出物所从事的其他营收业务等等。
（十二）服务价格及调整
不同的特许经营项目或同一个特许经营项目中可能涉及实行政府定价或指导价的收费价格、实行市场价格的收费价格，以及通过特许经营招标竞争机制确定的项目提供产品或服务的“约定价格”等价格类型，应根据不同的价格类型在特许经营协议中对相关的定价、调价和相应的价格风险承担等进行约定。
（十二）政府代为收费项目
采用由政府或其依法授权机构代为向用户收费，执行财政“收支两条线”的项目，政府及有关部门应保证向用户收取的费用（比如污水处理项目中，向居民和企业收取的污水处理费或排污费）实施专款专用，并按预算管理规定安排好资金及时向项目公司支付。
此类项目可按效付费机制，即政府与项目公司在协议中约定项目公司提供产品和服务的质量、效率与用户付费的支付挂钩，例如污水处理项目中，污水收集处理服务费与污水处理厂进水污染物浓度、污染物削减量、出水水质、污泥无害化稳定化处理效果挂钩的按效付费机制，具体根据项目情况约定。
（十三）审计监督
政府方不应以审计机关的审计结论作为对项目公司进行价款结算（如有）的依据，项目公司不得以审计机关的审计结论作为工程结算的依据。
实操中，政府更倾向于约定以审计结果作为竣工结算依据主要原因在于：一是避免社会资本降低建设标准影响用户使用，二是通过审计结果作为给予运营期行业补贴、履行调价程序、延长收费期等方面的依据。为避免工程项目长期无法清算，维护参与各方合法权益，可通过以下折中方式予以解决：
1. 与政府协商，以财政评审结果作为工程结算依据，原因在于一般财政评审周期相对较短，有助于企业快速回笼工程款，避免长期占用资金和。
2. 企业与政府谈判一般处于弱势地位，如无法规避审计结果作为结算依据，建议采取折中策略，比如过程审计结果累加作为最终审计结果、审计结果作为质保金清算的依据等。
3. 约定审计结果作为投资确认或工程结算的依据，但是审计是否完成不影响过程中的进度款支付，通过保函或质保金等方式在审计完成后多退少补。
（十四）移交方式
根据项目具体的合作方式，明确是有偿移交还是无偿移交，是所有权移交还是经营权移交。采用BOT、TOT、DBFOT等方式的应为无偿移交，采用BOOT方式的应移交资产所有权。此处移交方式与上文立项方式相对应。
七、债务高风险省份实施特许经营的分类处理意见
（一）被禁止的领域
重点省份被禁止的范围包括：即除了关乎国计民生、公共安全、基本生活保障的公益性基础设施投资项目均被纳入禁止清单，像高标准农田、三大工程、燃气、排水、供水、供热等均未被纳入禁止范畴。针对此类项目，债务高风险重点省份被禁止以政府投资项目的形式实施，但是并未禁止以企业投资模式实施，接上文，特许经营项目立项模式包括政府投资审批以及企业投资核准备案两种方式，重点省份被禁止的领域只能以企业投资立项的方式实施特许经营，政府财政资金仅能通过投资补助或贷款贴息的方式运用到项目，落实项目由企业立项的本质，避免触碰债务红线。需要注意财政资金不能以资本金形式进入项目公司，否则触及债务防控要求的红线。
比如，被禁止的地方高速公路、城市轨道交通、市域（郊）铁路项目等，按照特许经营相关要求，由企业通过BOOT方式立项实施，不承诺保底收益前提下，财政资金在建设期给予一定的投资补助或贷款贴息，并不触及债务风险防控的红线，也非重点省份的政府投资项目（财政未直接投资或资本金注入），在现阶段是可以积极推进和实施的。
（二）被允许的领域
重点省份被允许的范围：即党中央、国务院决策部署和批准，纳入国家“十四五”规划纲要、国家有关专项规划及国家战略规划纲要等条件，跨省、跨流域和用于保障人民群众生命财产安全的重大政府投资项目。针对此类项目，债务高风险重点省份在以特许经营模式实施项目时，项目立项模式可以是政府投资审批，也可以是企业投资核准备案，政府财政资金可以通过资本金注入、投资补助或贷款贴息等多种方式运用到项目，可以形成权益性资金或 补助类资金。
比如，国家高速公路、干线铁路、国家级产业园区基础设施等，按照特许经营相关要求，可由政府投资审批制立项以BOT方式授予社会资本实施，或者政府授权实施机构招选社会资本通过BOOT方式立项实施。不承诺保底收益前提下，本级财政资金可主要用于资本金注入，发挥财政资金的引导和杠杆作用；上级财政资金或专项补助（车购税等）在建设期主要以投资补助或贷款贴息方式进入，甚至可以探索将专项债资金作为重大项目资本金。
八、本级地方国企参与特许经营的方式
(一）与民营企业合作
（二）层级错配
（三）政府直接授权或企业自主立项
（四）存量资产TOT
九、非民营企业独立参与支持民营企业清单内项目的程序
在招标环节，首先明确所属范畴，针对不同范畴确定不同的招标条件，参照清单，明确民营企业持股要求或参与方式。包括不限于依法合规履行招投标程序和资产评估程序（TOT）、取消不合理资格限制，降低参与投标的成本，鼓励联合体形式投标等方式。
笔者认为，实施主体经过市场测试、资格预审、招标条件设置等环节，相关流程、条件和条款，完全符合新机制的相关政策要求，无民营社会资本响应后，项目流标后再次启动招标，非民营社会资本（国央企、非本级地方国企等）可依法合规中标。
十、特许经营项目拓展经营性收入的路径和方式
（一）与特许经营项目相关的其他开发经营权益
发改委相关文件并没有明确指出上述其他经营收益的范围，笔者认为主要是指非项目主体结构部分产生的收益，即相关的商业配套、衍生经济、多种经营等产生的经营性收益，比如高速公路的服务区、加油站、停车场、广告牌等；学校医院配套的食堂、停车场、充电桩等。
其他开发经营收益对于特许经营项目总投资和主体结构的使用者付费收入来说，杯水车薪，但是充分挖掘和运用好衍生经济和配套设施，会对特许经营项目本身的产生较大的乘数效应，因此不容小觑。以收费公路为例：
1. 打造共享（开放型）服务区，拓展多元功能
将收费公路服务区与邻近的普通国省干线公路、农村公路等实现共享，人车分流控制，引入专业团队打造主题特色服务区和网红打卡地，提供加油、购物、休闲、停车、住宿、餐饮等多种服务，互为补充、相得益彰，创新收费公路服务区经营模式，丰富收入来源，提升服务区“交旅融合”能力。
同时以服务区为节点向周边辐射，结合当地的文旅特色和资源禀赋，建立周边文旅景点与服务区之间的联系，游客将车辆停在服务区，通过景点班车、步行等方式到达周边的特色小镇、度假山庄、温泉酒店、房车营地、乡村体验基地等消费场景，通过服务区引流消费群体，建立服务区与消费景点之间的利益共享机制和收益分成机制，构建以服务区为中转和枢纽的交、旅、吃、住、行、游、娱、购等多业态组合的区域文旅新模式。
2. 打通产业链，激发车流量
以收费公路的主体功能即交通运输为核心，向产业链上下游延伸，畅通供应链循环机制，增加车流量，提高经营性收入。
比如在高速公路出入口附近，结合当地资源禀赋和产业规划布局，打造农产品深加工、特产加工和仓储展销基地等，也可以利用服务区、收费站、高速公路沿线闲置土地实施物流储备设施，打造物流园区，通过特色产品的销售、仓储物流需要，激发公路运输需求，进而实现增量通行费收入。
3. 激发清洁能源和特色农业的潜能
《“十四五”现代综合交通运输体系发展规划》提出，鼓励交通枢纽场站、公路、铁路等沿线合理布局光伏发电。2022年交通运输部发布《关于积极扩大交通运输有效投资的通知》，提出加快建设绿色低碳交通基础设施，因地制宜推进公路沿线、服务区等区域合理布局光伏发电设施。
利用高速公路沿线的边坡、加油站、服务区、隧道隔离带、屋顶、停车场遮阳棚、互通立交和闲置土地等土地资源布置光伏发电和风力发电设施，实现清洁能源发电、储能相结合，自发自用，余电上网，降低高速公路运营期能耗成本的同时，增加多种经营收入。同时，也可探索在符合用地规划和生态保护要求的前提下，在高速公路中央分隔带、路侧、边坡、互通立交区、沿线设施、隧道洞口、高架桥下等场地种植经济作物和林草，发展特色农业，增加项目经营性收入。
（二）建设期补助与延长收费期
政府提供建设期投资补助或者同意延长收费期均可以提高特许经营项目盈利能力，但是资金具有时间价值，现金流入发生的越早、额度越大，对项目的净现值和内部收益率的正向影响就越大，因此建设期补助对比收费期延长，对项目盈利能力的影响更加显著，在项目前期谈判和运作阶段，要尽量争取建设补助以及政府投入的资本金不参与分红和清算，一是有助于降低资产原值和运营期折旧摊销，进而降低全周期运营成本，二是在建设期发生的现金流入有助于优化项目现金流。
（三）与项目合理相关的资源补偿
资源补偿是指为了弥补社会资本对本应由政府提供的基础设施和公用设施建设资金的支持，确保社会资本获取合理的投资回报，由政府梳理所属区域内可配置于社会资本的资源，主要包括有限自然资源开发利用，主要指矿产资源（河砂、砂石矿、煤矿、金属矿、页岩气等）、公共资源配置（市政公共设施和空间等）、具备稳定收益的存量资产（包括水厂、供暖、土地、房产等）等，社会资本自行或与地方国企共同获取优质资源的开发利用和运营收益的权利，通过资源价值的挖掘和开发，弥补在无收益基础设施项目的投入，整体上实现资金平衡。与EOD中的肥瘦搭配的理念是一致的。
资源的获取规避不了法定招采程序，除非能够特许经营项目打包招标，否则在资源获取方面存在较大不确定性，并且匹配资源需要社会资本支付对价，无偿获取有经营性收入的资源一般都是违规。需要约定未成功获取资源的衔接机制。资源的开发存在空间规划、生态红线、报建手续、市场销售等方面的风险，需要前期深入论证分析，做好风险防控措施。政府配置的资源未必都是优质的资源，受信息不对称影响，补偿项目可能会演变成被补偿项目，进一步加剧社会资本的资金回收风险。
建议明确资源补偿的方式，确保资源补偿的权属与特许经营权能够同步取得，或者至少确保中标特许经营项目的社会资本能够取得资源补偿的权属，同时也要积极探索传统公招与特许经营打包招标、低效无效资产盘活或公共资源有偿使用与特许经营打包实施的具体路径和方式。
（四）公益性较强行业与收益较好的关联产业有效融合、一体化实施
按照相关文件要求，市场化程度高的商业项目和产业项目，以及没有经营收入的公益项目，不得采用特许经营模式；不得将以上类型项目相互“打捆”，或者与适合采用特许经营模式的项目“打捆”开展政府和社会资本合作。
即EOD的肥瘦搭配和以丰补欠的逻辑在特许经营领域是被禁止的，但是也有除外情况，即厂网一体化的污水管网、供热管网、供水管网等项目，综合交通运输多式联运的公水联运、公铁联运等项目，以及通过产业链延伸等方式将公益性较强行业与收益较好的关联产业有效融合、一体化实施的项目，可以综合平衡项目收益，开展政府和社会资本合作。即产业链延伸或者功能无法分割的打捆打包项目是可以通过特许经营模式实施的。
比如：矿上生态修复项目的林下经济和农产品种植，关联产业亦可以作为生态治理项目本身的使用者付费收入，此种情景下，生态治理好比高速公路的路基和桥梁，林下经济和种植好比高速公司的路面和桥面，虽然使用者付费是依靠路面实现，但是路面和路基本就是不可分割的整体。
在EOD模式中，关联产业在物理空间和功能构成上，与生态治理项目存在较大的整体性和不可分割性，可以通过特许经营模式实施，相比之下，特许经营可以在建设期由政府财政补贴建设成本，较EOD更容易实现资金平衡。
十一、特许经营模式最低需求比例和保底量设定的可行性和必要性
同时，PPP新机制对政企责任分担也提出，针对项目全生命周期不同阶段各方面风险因素，提出风险应对措施和建议，明确项目实施机构、特许经营者、项目公司等方面风险分配原则，明确政府承担的项目风险、政府不承担的项目风险以及政府和特许经营者或项目公司共同承担的风险。虽然特许经营相关文件没有明确政企之间风险分配细则，但是PPP新机制也是广义PPP范畴，即政府与社会资本合作，其风险分配原则不应突破狭义PPP，即风险由最适宜的一方来承担，主要原则如下：
1. 承担风险的一方应该对该风险具有控制力。
2. 承担风险的一方能够有效应对或合理转移该风险（例如通过购买相应保险）。
3. 承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机。
4. 由该方承担风险最有效率。；
5. 如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。
6. 项目周期较长，内外部环境也会随着项目的实施而发生变化。需要对风险进行实时监控，并随着风险的变化而调整风险分担机制。
PPP新机制本就约等于狭义PPP范畴中的纯使用者付费项目，新政策的文件要求中并未提及不得设定最低需求比例，针对盈利能力不足的情况也提出应对措施：
研究分析通过多种方式提升项目总体盈利能力的可行性，主要包括合理确定特许经营期限、政府在建设期提供投资支持、依法依规合理调整土地规划用途和开发强度、提供与项目合理相关的资源补偿等。虽然上述描述主要是指在项目前期论证阶段就要明确的，但是如果将上述条件作为项目实施过程中低于最低需求比例的一种补足方式，既不增加隐性债务也有助于提高项目全周期的产出效率和质量。
现阶段，政府和社会资本合作项目聚焦使用者付费，采取特许经营模式，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本，不能新增地方政府隐性债务仍然是底线。如何在不突破底线和不增加地方政府隐性债务的前提下，在PPP新机制中引入最低需求比例的约定，有助于提高政企合作效率，提高项目产品产出质量和效果，在政企合作共赢、风险共担的框架下助力基础设施投资建设平稳推进。PPP新机制最低需求比例设定的必要性和主要内因如下：
（一）市场竞争的泛化。
受制于地方债务控制与经济发展需求之间的矛盾，地方政府重大经营性基础设施项目在没有国债、专项债支持和地方财力有限的多重影响下，只能选择特许经营模式，最大的便利就是除了建设期补助、按规定补贴运营外，政府没有财政支出压力。项目预计收入的可靠性是项目能否成立和平稳走下去的关键，按照OD调查、数据测算模型生成的流量预计和收入预测，无可厚非，社会资本为了抢占市场份额，更多选择接受实施方案中的流量和收入数据，至于项目运营后是否能够实现预计的收入水平，没有在实施方案、招标文件和合同体系中有任何体现，政府把支出责任风险转移给了社会资本，社会资本只能通过市场化的用户收费来承担风险，如果发生了实际运营收入远不及测算收入的情况,按照交易结构，只能由社会资本来承担，国央企相对较好，一般民营企业可能直接激发项目运营产生的社会稳定风险，如果前期就把该等风险分担机制约束清楚，类似于对赌机制，即使发生了类似情况，政企双方也能本着项目持续运营、风险可控的原则共同谋划解决方案和路径。
（二）咨询机构的责任约束。
项目的OD调查、流量调查和收入预估等前期工作一般由政府招采咨询机构开展，按照特许经营模式的内涵，需求量调查和收入预估是项目成败的关键，建议政府和实施机构要加强对咨询机构的遴选、评估和考核，可采取如下方式：
1. 运营期实际收入不足前期论证阶段的一定比例，按梯级给予咨询机构一定的处罚措施。
2. 选择第三方机构，对咨询机构的数据进行复核、评估和优化。建立需求量调查的标准化测算模型。
3. 尊重潜在的优质社会资本的意见，咨询机构数据和社会资本数据之间做好权衡和折中，修正实施方案数据标准。
（三）通过或有机制以及对赌条件，规避隐性债务。
设定最低需求比例并不是固化政府支出责任，也不涉及隐性债务，比如在实施方案中明确，如项目运营期通行费收入不足实施方案的一定比例，即触发了最低需求比例补偿的对赌机制，政府需要通过延长收费期、提供资源补偿、支持社会资本参与其他项目等方式，间接化解社会资本的收入不足风险。在不涉及地方政府隐性债务的前提下，确保项目实际收入能够维持运营，避免市场风险蔓延到用户服务体验以及公共服务效率。