优质分享!浅谈暂估价项目如何进行招标

摘  要

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当今高新技术飞速发展,新技术、新工艺、新材料、新设备在工程建设项目中得到广泛应用。同时,也因为技术复杂或者设计深度不够,部分功能需求没有最终明确、招标人无法提出具体的标准和要求或者招标人规定对部分项目进行专业分包和专项供应,无法将其纳入总承包招标时的投标竞争中的暂估价项目(专业的工程、货物、服务等)也越来越多。本文将就工程建设项目中的暂估价项目是否应该招标,以及如何进行招标工作进行研究。

引言

      所谓暂估价,就是指发包人在工程量清单或预算书中提供的用于支付必然发生但暂时不能确定材料的价格、工程设备的单价、专业工程以及服务工作的金额。而招标投标中的暂估价是指在总承包招标过程中,因为不能确定价格,而在招标文件中暂时估定的工程、货物、服务的金额。总承包招标过程中暂估价项目的估价主要由发包人决定,主要以固定总价的形式出现,不参与投标竞争。这使得暂估价项目在后期实施过程中(如在工程结算阶段等)常常会因为前期暂估价项目招标的流程不规范、不完整等原因,以及双方获取的信息不对等、不全面等产生纠纷。因而,规范的暂估价项目的确定原则、应用范围及招标程序,才能使暂估价在工程建设项目中真正发挥它的作用和优势。

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1、 暂估价项目是否应该招标

      目前,我国在多项法律法规文件中对暂估价项目是否应进行招标的问题,都进行了明确规定,如:

《招标投标法实施条例》规定,以暂估价形式包括在总承包范围内的工程、货物、服务属于依法必须进行招标的项目范围且达到国家规定规模标准的,应当依法进行招标。

《工程建设项目货物招标投标办法》(7部委27号令)提出暂估价并规定招标人对项目实行总承包招标时,以暂估价形式包括在总承包范围内的货物达到国家规定规模标准的,应当由总承包中标人和工程建设项目招标人共同依法组织招标。《标准施工招标文件》(2007年版)首次在工程建设项目提出“暂估价”概念,即:发包人在工程量清单中给定暂估价的材料、工程设备和专业工程属于依法必须招标的范围并达到规定的规模标准的,由发包人和承包人以招标的方式选择供应商或分包人,不属于依法必须招标的范围或未达到规定的规模标准的,应由承包人采购。

《建设工程工程量清单计价规范》修订版不仅规定暂估价材料、工程设备和专业工程属于依法必须招标应进行招标,并详细规定了不同条件下如何确定招标人。

 由此可以看出,暂估价项目是工程项目总承包项目招标范围内的一部分,虽然已随着工程总承包招标过程经过了一次投标竞争,但在工程项目总承包招标时,暂估价的材料、工程设备、专业工程及服务的价格是招标人给定的固定价格,投标人在投标报价时不能更改,否则安未实质性响应招标文件处理,所以暂估价在工程总承包投标竞争过程中不具有竞争性。同时,根据我国多项法规文件的要求,当这部分暂估价属于依法招标范围且达到了招标规模标准的就应进行招标。

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 2、暂估价项目依法必须招标的规模及范围

      根据《必须招标的工程项目规定》(中华人民共和国国家发展和改革委员会令第16号)要求:

依法必须招标的范围为:

(1)属于全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目,具体包括:

1)使用预算资金200 万元人民币以上,并且该资金占投资额10%以上的项目;

2)使用国有企业事业单位资金,并且该资金占控股或者主导地位的项目。

(2)使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目:

1)使用世界银行、亚洲开发银行等国际组织贷款、援助资金的项目;

2)使用外国政府及其机构贷款、援助资金的项目。

须招标的规模为:

依法必须招标的范围内的项目,其勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购达到下列规模或标准之一的,必须招标:

(1)施工单项合同估算价在400 万元人民币以上;

(2)重要设备、材料等货物的采购,单项合同估算价在200万元人民币以上;

(3)勘察、设计、监理等服务的采购,单项合同估算价在100万元人民币以上。

同一项目中可以合并进行的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购,合同估算价合计达到前款规定标准的,必须招标。

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3、暂估价项目如何进行招标

3.1 

 首先,明确暂估价项目是否具备招标条件

      对于暂估价项目如何进行招标,首先需要明确其是否具备招标条件。《招标投标法实施条例》规定:“以暂估价形式包括在总承包范围内的工程、货物、服务属于依法必须进行招标的项目范围且达到国家规定规模标准的,应当依法进行招标”,暂估价项目本质上是由发包人确定并没有经过竞争方式确定其最终价格,而符合必须招标条件的暂估价项目应当招标而不招标的,将构成规避招标的行为。因此,在启动暂估价项目时应根据项目具体情形确定项目是否具备招标条件,即暂估价项目是否属于依法必须招标项目的情形,如属于依法必须招标项目的情形,核心目标就是确认其具体的范围及规模。

  对于暂估价项目招标的范围在《招标投标法实施条例》和《标准施工招标文件》中已通过“以暂估价形式包括在总承包范围内的工程、货物、服务属于依法必须进行招标的项目范围且达到国家规定规模标准的,应当依法进行招标”的要求,对暂估价项目的“招标范围和招标规模”进行了要求,同时在原《工程建设项目招标范围和规模标准规定》(国家发展计划委第3号令)的基础上,最新的《必须招标的工程项目规定》(中华人民共和国国家发展和改革委员会令第16号)也对相关工程、货物、服务明确、细化了必须招标项目的具体条件和规模,具体变化情况如下:

 3.1.1 缩小必须招标项目的范围

      从使用资金性质看,将《招标投标法》第3条中规定的“全部或者部分使用国有资金或者国家融资的项目”,明确为使用预算资金200万元人民以上,并且该资金占投资额10%以上的项目,以及使用国有企事业单位资金,并且该资金占控股或者主导地位的项目。

 3.1.2 提高必须招标项目的规模标准

      根据经济社会发展水平,将施工的招标限额提高到400万元人民币,将重要设备、材料等货物采购的招标限额提高到200万元人民币,将勘察、设计、监理等服务采购的招标限额提高到100万元人民币,与3号令相比翻了一番。

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 3.1.3 明确全国执行统一的规模标准

      删除了3号令中“省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况,可以规定本地区必须进行招标的具体范围和规模标准,但不得缩小本规定确定的必须进行招标的范围”的规定,明确全国适用统一规则,各地不得另行调整。

因此,在启动暂估价项目时核心目标是根据项目具体情形确定项目是否具备招标条件,即暂估价项目是否属于依法必须招标项目的情形。

3.2

  其次,确定暂估价项目招标的主体

      在确定项目是否具备招标条件后,暂估价招标的首要问题便是招标由谁主导、谁负责、谁实施,现行法规条例仅对“货物类”暂估价项目的招标主体进行了明确。如《工程建设项目货物招标投标办法》(7部委27号令)明确了此类必须招标的暂估价项目须“由总承包中标人和工程建设项目招标人共同依法组织招标”,而对应该实行招标的“暂估材料、工程设备、专业工程及服务”的招标人的确定不够明确。如2013版《建设工程工程量清单计价规范》规定依法必须招标的暂估价项目,应由发、承包双方以招标的方式选择供应商或专业分包人;2017版《建设工程施工合同(示范文本)》规定对于依法必须招标的暂估价项目,由承包人招标或者由发包人和承包人共同招标确定暂估价供应商或分包人。从以上两个规范的规定可以看出建设方和总承包方都可以作为招标人进行暂估价项目的招标事宜,而《招标投标法》关于招标人的规定是“招标人是依照本法规定提出招标项目、进行招标的法人或者其他组织”。

 3.3 

最后,确定暂估价项目招标的模式

      暂估价项目在确认招标条件及实施主体后,剩下的工作便是暂估价项目招标如何实施的问题了,根据相关的法律法规暂估价项目招标主要有三种模式。

 3.3.1 总承包项目招标人单独实施招标

      总承包项目招标人独自组织暂估价项目招标,并最终确定中标人,暂估价项目的招标与总承包人无关。此种优点在于总承包项目招标人可以充分参与到各暂估价项目的招标环节,能了解项目的基本运作和执行情况,便于招标人对项目、总承包人和分包单位的统一管理。但是,这种模式同时也存在弊端,由于总承包单位未参与暂估价项目的招标,不能根据项目的现有的情况提出合理的要求,同时也会对中标人的评选情况不太了解,不利于总承包人在项目实施过程中对暂估价项目的中标人开展组织协调工作。

 3.3.2 总承包人负责实施招标、总承包项目招标人负责确认和批准

      此种模式主要由总承包人负责招标工作,总承包项目招标人和第三方单位(如监理等)以确认和批准招标重要事项的角色参与到项目中来,这样既有利于总承包人开展暂估价项目的组织协调工作,又可以为总承包项目招标人保留定标和决策权,使招标人从繁琐的事务性工作中解脱出来,而且还享有最终的决策权。结合《招标投标法实施条例》规 “对于国有资金占控股或者主导地位的必须招标项目,应当确定排名第一的中标候选人为中标人”的规定,这种操作模式只能适用于国有资金占控股和主导地位的必须招标项目,招标人更多履行的是项目前期的决策权和知情权,没有实质性的定标权。

 3.3.3 总承包项目招标人与总承包人共同组织实施招标

      总承包项目招标人与总承包人共同组织实施招标的,此种招标模式的优点在于,总承包的单位能参与到暂估价项目招标过程中来,能在招标工作的前端根据项目需求提出建设性的意见和需求,同时能够使总承包人充分了解暂估价项目的中标人,在确定中标人时可以从总承包角度进行选择,有利于总承包人在项目实施过程中对暂估价项目中标人进行有效的组织和协调。但此种招标模式的弊端在于“总承包项目招标人与总承包人”共同参与后,会因为招标主体双方关注的角度不同或者侧重点不同,容易使总承包项目招标人与总承包人在具体的招标项目实施过程中产生意见分歧。为了避免此情形的发生,总承包项目招标人应与总承包人在招标前明确约定双方在共同组织招标投标活动中的各自责任分工和风险。但《工程建设项目货物招标投标办法》已经明确规定对于货物类的暂估价项目,由总承包项目招标人与总承包人共同组织实施招标活动,因此,货物类的暂估价项目的招标只能适用此种模式。

  除上述三种模式之外还存在一种模式:不经招标,而由总承包人直接承揽提供。但是,该种模式只能发生在非必须招标的暂估价项目中。其在不招标的前提下,可由总承包项目招标人与总承包人对暂估价项目的价格进行协商,总承包人可以在满足暂估价项目的资质和业绩要求的前提下直接承揽实施暂估价项目。

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 4、目前暂估价项目招标和实施过程中存在的问题

1)

暂估价项目的设置范围不合理

在工程建设总承包项目招标中设置大量的暂估价项目,使通过公开招标竞争确定价格失去了意义,与招标原则和推行工程量清单计价方式的初衷相违背。

2)

暂估价项目金额占合同总金额比例较大

由于暂估价形式招标的部份项目在应用范围和招标主体上相关法规文件未明确,部分工程项目利用暂估价项目范围要求模糊的特点规避招标竞价,同时暂估价形式的滥用致使该部分占比过大,为项目带来了大量的经济和法律风险,也导致后续二次招标量大而繁杂、协调困难。

3)

暂估价项目估价不合理

暂估价项目的估价主要由发包人决定,而部分发包人对部分不能确定的专业工程、货物、服务评估过于随意、保守或者不彻底,导致个别暂估价项目的估价可能明显低于成本,直接导致后期暂估价项目招标的时间和经济成本投入加大。

4)

招标文件中关于“暂估价”的要求较少

目前的招标文件中关于暂估价的要求,只限于 “暂估价后期结算和调价”的相关约定,且约定相对笼统,不利于后期工程的具体实施操作。由于指标或者要求不明确直接导致甲乙双方获取的信息不对等,加大后期合同纠纷的风险。

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 5、对暂估价项目招标的建议

(1)在暂估价项目招标的前期,加大对暂估价材料、设备、工程及服务项目的市场调研或潜在供方调研的投入,充分论证调研结论或调研报告,编制技术要求和商务需求,尽量使此类暂估价项目的估价合理和技术标准接近于行业标准,以确保工程造价可控、质量达标。

(2)在暂估价项目招标的执行阶段,首先要加强暂估价项目招标文件中关于暂估价条款的设置和项目管理过程中的责权划分,应在合同中作详细规定,避免后期发生争议。其次要加强对招标人、承包人对项目的廉洁管理,避免因人为因素导致的规避招标、暗箱操作等不法行为的发生。

(3)在暂估价项目招标的后期,特别是在合同执行阶段应充分考虑暂估价项目的竣工结算时涉及的材料暂估价和专业过程暂估价在结算时可能发生的差价,以及价差部分的结算涉及的与总承包相关的合同价格、措施费、规费、税费及风险问题。

 6 、结语

        随着目前城镇建设脚步的加快,建设项目的专业化、复杂化特性突显,致使工程项目计价模式中不可避免地会采用暂估价形式。但在目前没有制定出专门针对暂估价项目的法规条例,而在实际操作过程中又存在许多盲区的情况下,为了减少暂估价引起的争议,应加强相关法律法规的建设,加大项目前期的市场调研,完善招标文件的相关约定,完善合同条款设置与规范,从而保障暂估价项目的顺利实施。


文章来源:成都市工程造价协会官网

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